CONTEXTE DE LA SAISINE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR L’ARTICLE 25
L’article 25 de la loi « Sapin 2 » (ex-article 13 du projet de loi), relatif à l’encadrement des représentants d’intérêts et à la création d’un registre numérique, a suscité un certain nombre de débats à l’occasion de son examen parlementaire.
Il n’a donc pas été surprenant que le Conseil constitutionnel soit saisi de cette disposition via trois saisines émanant du Président du Sénat, de plus de 60 députés et de plus de 60 sénateurs LR.
Les griefs invoqués concernaient :
- la méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et l’atteinte à l’autonomie des assemblées parlementaires,
- la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et du principe d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi,
- l’atteinte au principe d’égalité ;
- l’atteinte à la liberté d’entreprendre.
BREF RAPPEL DU CONTENU DE L’ARTICLE 25
La mise en place d’un répertoire unique
Un registre unique et partagé entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sera mis en place, sous le contrôle de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Politique (HATVP).
La définition des représentants d’intérêts
Ce sont les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les chambres de commerce et les chambres de métiers et de l’artisanat de région, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, ou les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle, lorsque ceux-ci entrent en contact avec un certain nombre d’acteurs publics, listés ci-après :
- membres du Gouvernement ou de cabinets ministériels,
- députés et sénateurs ; leurs collaborateurs ; agents des services des assemblées parlementaires,
- collaborateur du Président de la République,
- directeur général, secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction de la plupart des AAI ou API ; personne exerçant un emploi ou des fonctions à la décision du Gouvernement en CM,
- certains représentants de collectivités locales : exécutifs locaux des villes + 20 000 habitants et adjoints villes +100 000, Présidents des Conseils régionaux et départementaux, présidents d’EPCI, directeurs, adjoints et chefs de cabinets des présidents d’exécutifs locaux
Les autres dispositions
La loi prévoit, pour les personnes relevant de cette définition du « représentant d’intérêts » :
- Les obligations déclaratives des représentants d’intérêts vis-à-vis de la HATVP ;
- Les règles déontologies applicables pour les liens avec le Gouvernement, l’Administration et les collectivités locales (celles pour les assemblées parlementaires seront déterminées par celles-ci) ;
- Les pouvoirs de contrôle et de sanction de la HATVP.
SYNTHÈSE DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR L’ARTICLE 25 ET DU SORT DES GRIEFS INVOQUÉS
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 décembre 2016 (décision n°2016-741 DC), a balayé l’essentiel des griefs des requérants, en précisant par ailleurs que l’« amélioration de la transparence des relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics constitue un objectif d’intérêt général » (cons. 25).
- 1er grief – Méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et atteinte à l’autonomie des assemblées parlementaires du fait de l’applicabilité du dispositif aux assemblées parlementaires : La disposition examinée aurait porté atteinte à ces principes si elle investissait la Haute autorité de la faculté d’imposer des obligations aux membres des assemblées parlementaires, à leurs collaborateurs et aux agents de leurs services, dans leurs relations avec ces représentants d’intérêts (cons. 25) ou si elle interdisait aux assemblées parlementaires de déterminer, au sein des représentants d’intérêts, des règles spécifiques à certaines catégories d’entre eux, ou de prendre des mesures individuelles à leur égard. L’article 25 n’ayant ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à ces obligations, le Conseil a rejeté le grief.
- 2ème grief – Méconnaissance du principe d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi du fait de l’imprécision de la définition des « représentants d’intérêts » : Le Conseil a estimé que la définition des « représentants d’intérêts » donnée par la loi en faisant référence à une activité d’influence sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, était suffisamment précise. Il estime qu’en exigeant que cette activité soit exercée de façon « principale ou régulière », le législateur a entendu exclure du champ de cette définition les personnes exerçant une activité d’influence à titre seulement accessoire et de manière peu fréquente. (cons. 35). Le grief est donc rejeté.
- 3ème grief – Méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, du fait de l’imprécision de la définition des « représentants d’intérêts », pourtant pièce maîtresse du dispositif pénal de répression des manquements aux obligations définies par la disposition : Le juge constitutionnel a donné raison aux requérants en estimant que le législateur ne pouvait édicter des délits « réprimant la méconnaissance d’obligations dont le contenu n’est pas défini par la loi, mais par le bureau de chaque assemblée parlementaire » (cons. 36). Il a donc censuré la disposition (article 18-10 al. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique tel que résultant de la loi « Sapin 2 ») visant à rendre applicables les sanctions pénales prévues en cas de manquement d’un représentant d’intérêts à ses obligations déontologiques vis-à-vis d’un député, d’un sénateur, d’un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi que des agents des services des assemblées parlementaires.
- 4ème grief – Atteinte au principe d’égalité en raison de la référence à la notion d’activité « régulière » qui exclurait du dispositif – sans que cela soit justifié – les personnes n’exerçant le lobbying que de manière exceptionnelle et entre les élus locaux du fait du seuil fixé par la loi pour le champ d’application de la loi : Le juge de l’aile Montpensier a estimé que le législateur pouvait traiter différemment les personnes exerçant une activité d’influence de manière « principale ou régulière » des autres personnes exerçant une telle activité. Il a également jugé que le législateur pouvait fixer un seuil démographique ou financier pour déterminer les élus d’EPCI ou de collectivités locales avec lesquels un représentant doit interagir pour être considéré comme tel sans instituer de différence de traitement entre les élus locaux. Il a donc rejeté le grief.
- 5ème grief – Atteinte à la liberté d’entreprendre, les requérants estimant que l’objectif de transparence poursuivi par la loi ne doit pas conduire le législateur à agir au détriment des entreprises et de la confidentialité de leurs stratégies, la publicité de telles informations n’apportant rien à l’empreinte normative qui retracera l’activité d’influence : Le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur peut apporter à cette liberté un certain nombre de limitations, lorsqu’elles sont liées à des exigences constitutionnelles, justifiées par l’intérêt général, et s’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Il précise que « les dispositions contestées se bornent à prévoir que tout représentant d’intérêts communique à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique « les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts » menées auprès des responsables publics mentionnés aux 1° à 7° de l’article 18-2, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente. Ces dispositions n’ont ni pour objet, ni pour effet de contraindre le représentant d’intérêts à préciser chacune des actions qu’il met en œuvre et chacune des dépenses correspondantes. En imposant seulement la communication de données d’ensemble et de montants globaux relatifs à l’année écoulée, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre. » (cons. 45). Ce grief est donc également rejeté.
